En 2027, à cette date, un nouveau Président de la République aura pris ses fonctions, mais cette élection présidentielle aura t’elle résolu tous nos problèmes ? Par Guy MALHERBE, ancien député de l’Essonne

Conjurer l’Instabilité politique, la tripolarisation, l’ingouvernabilité ou nous aura-t-elle conduit vers l’inconnu, l’hystérisation et l’illibéralisme ?

Rien n’est certain. Rien n’est jamais écrit.

Dans un an, les français seront appelés à élire leur Président de la République. Cette élection présidentielle peut-elle résoudre le problème majeur de l’instabilité, de l’ingouvernabilité du pays et rendre au Président son pouvoir, ou bien pérenniser la tripolarisation et nous faire rentrer dans l’inconnu, ou presque.

Après le tournant de 1962 et le referendum sur l’élection du Président de la République au suffrage universel direct, la V° République a longtemps reposé sur un fait. L’élection présidentielle donnait une majorité qui accordait la puissance gouvernementale. Qui détenait l’Élysée trouvait une majorité au Palais Bourbon. Qui détenait le Palais Bourbon gagnait Matignon et le locataire de Matignon était responsable devant le Parlement. Autrement dit, après 1962, où commence la vraie logique présidentialiste de la V° République, celui qui tient l’Élysée tient tout. Depuis 2002, et l’instauration du quinquennat avec l’inversion du calendrier électoral, il semblait admis que cette logique présidentialiste était bien renforcée.

##. C’est l’esprit du texte de la Constitution de 1958. Mais un texte n’est pas un régime politique.

La majorité absolue présidentielle a été fréquente sous la V° République, mais elle n’a jamais été systématique. Le scrutin majoritaire à deux tours n’a pas toujours produit de majorité absolue, mais parfois des majorités relatives, ou même aujourd’hui un paysage plus éclaté, un paysage tripolaire. Michel Debré préférait le scrutin majoritaire à un seul tour de style britannique pour éviter les alliances, les négociations et les désistements entre partis du second tour qu’il associait aux pratiques de la IV° République. Il voulait des majorités claires en relation directe entre les électeurs et les élus. Le second tour permet d’élever des barrages. Il ne fabrique pas des accords. C’est l’organisation des mécanismes électoraux qui fabrique des gouvernements. Mais il n’a pas été suivi.

Les Présidents ayant obtenu une majorité absolue claire sont Charles de Gaulle après 1962, après une motion de censure, une dissolution de l’Assemblée nationale, une nouvelle élection législative donnant une forte majorité absolue gaulliste et la reconduction du Premier ministre censuré. Georges Pompidou, François Mitterrand en 1981, Jacques Chirac après 2002, Nicolas Sarkozy, François Hollande, Emmanuel Macron entre 2017 et 2022 ont obtenu des majorités absolues après leur élection.

Entre 1958 et 1962, Charles de Gaulle a obtenu une majorité de soutien hétérogène composée de plusieurs forces politiques. Valérie Giscard d’Estaing a dû obtenir le soutien gaulliste du RPR. François Mitterrand après sa réélection de 1988 doit chercher des appuis au centre. En 2022, Emmanuel Macron n’a qu’une majorité relative et doit chercher des appuis sur la droite républicaine et sur son centre gauche.

En 2024, après la dissolution de l’Assemblée nationale, Emmanuel Macron n’obtient ni majorité absolue, ni même une position dominante comparable à 2017 et aucune coalition d’opposition unie ne dispose seule de la majorité absolue capable de gouverner. Les gouvernements doivent rechercher des majorités de circonstances.

Il en fut de même pendant les cohabitations de 1986-1988, 1993-1996, 1987-2002 les Présidents ont dû cohabiter avec des majorités d’opposition. Les législatives de 1986 ont été organisées à la proportionnelle départementale, ce qui a produit une Assemblée fragmentée avec l’entrée du FN à l’Assemblée nationale pour la première fois.

##. Aujourd’hui, ce régime politique repose sur une assemblée instable.

Après les élections de 2022 et surtout de 2024 montrant que ce mécanisme, celui qui tient l’Elysée tient tout, n’est plus garanti dans le paysage politique d’aujourd’hui. La crise que nous vivons n’est pas due, ou seulement due, à l’organisation des mécanises électoraux qui transforment, ou pas, des préférences en gouvernement. Elle est due à l’absence d’une organisation de la conflictualité politique. Elle est due à une fracturation et une fragilisation de l’Assemblée. Jusqu’à présent, la machine politique mettait en place des comportements appropriés ou d’autres illégitimes ou impensables, un sens partagé de ce qui peut se faire ou pas, des codes de conduite, des routines, des croyances, des règles, une obéissance permettait d’organiser cette conflictualité pour gouverner. Aujourd’hui, on parle de question de confiance, de motion de censure, de dissolution, de gouvernement démissionnaire, de majorités de projet, de 49-2, de 49-3, d’ordonnances budgétaires qui n’ont jamais été utilisées. Pour gouverner, on cherche dans la Constitution de nouvelles solutions possibles loin de ce que la pratique des institutions avait pu nous rendre familier jusqu’à présent. Loin des habitudes.

Ce qui déstabilise la V° République, aujourd’hui, c’est la fracturation politique des électeurs et par conséquence de leur représentation parlementaire dont les prémices sont apparues en 1992, 2005 et 2022 pour se révéler avec tous les effets en 2024. C’est un changement qui modifie les calculs, les alliances, les perceptions et donc la réalité politique elle-même. Ça marchait. La routine était bien huilée. Ça ne marche plus aujourd’hui. C’est perçu comme un dérèglement de la machine. L’élection présidentielle ne fabrique plus la force d’un Président. C’est un contexte qui évolue et qui oblige chacun à s’adapter. C’est une évolution qui touche aussi les autres pays européens (Allemagne, Italie, Grande Bretagne, notamment)

Celui qui dispose du pouvoir, c’est celui qui peut compter sur une majorité à l’Assemblée. Lorsque la majorité cesse d’être une évidence, le régime devient instable et paraît déréglé, le conflit politique devient, alors, le théâtre de la radicalisation.

##. Une Assemblée instable qui repose sur nouvel ordre politique : la tripolarisation.

Ce nouvel ordre politique correspond à un changement structurel apparu avec les référendums européens de 1992 et surtout celui de 2005 rejeté par une majorité d’électeurs de gauche et de droite alors qu’ils étaient soutenus par les états-majors du PS et de l’UMP. Les élections européennes de 2019 et de 2024 et les élections législatives de 2022 et de juin 2024 ont consacré ce nouvel ordre électoral marqué par une tripolisation de l’espace politique. Émergent trois blocs électoraux concurrents caractérisés par un pôle central libéral pro-européen et républicain, une droite radicale, et une gauche recomposée dominée par LFI, sans que l’un d’eux puisse absorber les autres, ni même nouer des alliances sans payer un coût politique élevé. Ce nouvel ordre traduit un réalignement ou les oppositions classiques gauche/ droite se trouvent concurrencées par d’autres lignes de fractures : ouverture/ fermeture, cosmopolitisme / nationalisme, européens / anti européens, intégration/démarcation., gagnants/ perdants de la mondialisation, populisme de gauche/ populisme de droite, ou tout simplement méchants/ gentils,…Les fidélités et les alliances politiques se récompensent et rendent la création de majorités parlementaires incertaines et plus difficiles.

Dans ce nouvel ordre politique, les anciens partis politiques perdent leur vocation intégratrice de rassemblement autour d’eux, tandis que les nouveaux partis et mouvements prospèrent sur la volatilité électorale et la personnalisation. La crise s’installe au cœur de l’Assemblée nationale. Les français redécouvrent une évidence, que la V° République avait fait oublier : gouverner, dans un régime parlementaire, consiste à tenir une majorité parlementaire. Dès lors qu’aucun bloc ne peut, seul, y parvenir, le pouvoir devient évanescent. Le pouvoir n’appartient ni pleinement au Parlement qui n’a pas la capacité à s’organiser, ni pleinement à l’exécutif, qui ne peut imposer une politique. Le résultat est un régime de survie qui négocie au coup par coup pour arracher des budgets grâce à l’abstention des adversaires, ou à l’incapacité des oppositions à renverser le gouvernement. Ce nouvel ordre n’est pas une simple recomposition arithmétique, mais c’est un état durable.

##. Une tripolarisation qui pose un problème pour la stabilité et la gouvernabilité politique du pays ?

La démocratie est nécessairement et inévitablement un État de partis politiques. Même si l’opinion publique leur prête les pires intentions et pour certains les haïssent. C’est un tort. Les partis politiques forment l’infrastructure ordinaire du gouvernement représentatif. Les partis permettent de structurer une offre politique à travers un programme et leur diversité offre un éventail de choix à l’électorat pour déterminer l’avenir du pays. C’est une richesse. La compétition électorale permettra de sélectionner une offre qui maximisera la cohésion nationale. Les partis politiques jouent un rôle intégrateur essentiel que ce soit en se donnant une vocation majoritaire ou en formant des coalitions ou encore en structurant une opposition. Sans partis politiques structurés ce choix n’existe pas. La bipolarisation s’est imposée en 1962 avec l’élection présidentielle au suffrage universel et l’apparition de deux blocs identifiables : un bloc de gauche et un bloc gaulliste capables de discipliner leur élu. Cette bipolarisation crée un fort sentiment d’appartenance politique. Chacun se sent représenté. Chacun peut espérer une alternance pour exercer le pouvoir. Et elle s’est produite.

Mais l’efficacité de ce système se grippe avec l’apparition de nouveaux enjeux : régaliens, climatiques, géopolitiques, réduction de la dette publique, retraites, immigration, mondialisation, fiscalité, politique sociale, et la montée du FN puis du RN depuis 1988 et de LFI, une rupture s’opère au sein des camps politiques pour capter et porter ces nouveaux enjeux ou pour s’opposer à cet électoral. Ces nouveaux enjeux appellent une nouvelle offre politique qui fracture les deux blocs pris entre des pressions idéologiques croisées. Cela explique le réalignement des clivages politiques et de façon structurelle cette tripartition. Aujourd’hui, La France insoumise dispose de 12,5% des députés, le RN avec ses alliés de 25%, autrement dit 37,5% de l’hémicycle se trouve, à priori, hors de toute logique d’alliance avec le bloc central lui-même divisé en plusieurs sensibilités allant de la droite républicaine au centre. La question est de savoir si ce réalignement est terminé, se poursuit et s’il est pérenne. Terminé peut-être pas, mais pérenne c’est fort possible. Les habitudes de vote des aînés se perdent, alors que s’en établissent de nouvelles avec les nouveaux enjeux politiques. On voit se dessiner trois blocs : un bloc central, un bloc de gauche et de gauche radicale, un bloc de droite radicale qui touchent la capacité du système à fournir une méthode de décision acceptée dès lors que l’accord de fonds n’existe pas et ne peut se faire. Le problème n’est pas la Constitution mais ce que l’on peut faire et comment les blocages conduisent peu à peu à une paralysie globale du pays. Ceci n’est pas une spécificité française, elle s’impose partout en Europe où l’on observe une fragmentation de la vieille opposition gauche/ droite avec l’émergence d’un troisième pôle : Allemagne, Italie, Grande Bretagne, Espagne.

##. En 2027, soit l’Élysée retrouve son pouvoir, soit la pérennisation de la tripolarisation portera atteinte à la puissance présidentielle. Mais rien n’est écrit d’avance.

L’élection au suffrage universel direct donne la légitimité au président élu. Mais cette légitimité ne donne pas de puissance au Président élu. Le programme présidentiel est pour l’essentiel un programme législatif qui contient de nombreuses réformes. Les candidats se rêvent en chef de gouvernement, ce qu’ils ne seront une fois élu. Le Président n’a aucune compétence constitutionnelle pour mettre en œuvre directement les reformes qu’il propose. La campagne électorale exige cet exercice pour être élu. Il est inconcevable qu’un candidat se présente devant les électeurs et élude certains enjeux prétextant qu’ils ne relèvent pas de sa compétence. Un candidat qui le ferait ne serait pas audible. Les électeurs ne comprendraient pas, ils votent en pensant que le pouvoir se tient à l’Élysée. Or, l’appareil d’État n’est pas adapté à une véritable présidentialisation. Le pouvoir effectif pour mettre en œuvre les réformes annoncées dépend de Matignon et de l’Assemblée nationale. Le pouvoir de proposer des projets de loi appartient au Premier ministre, celui de faire des propositions de loi appartient à l’Assemblée nationale. Le pouvoir réglementaire et la chaîne de commandement sont entre les mains de Matignon. Le cabinet du Premier ministre assure le suivi de l’action gouvernementale. Le secrétariat général du gouvernement placé à Matignon coordonne toute l’action gouvernementale, organise les arbitrages à rendre, suit tous les projets de loi sur leur parcours ministériel, au Conseil d’État et au Parlement, avec la fixation de l’ordre du jour de l’Assemblée nationale et du Sénat. Il met en forme les décrets. Il prépare l’ordre du jour du Conseil des ministres, y assiste et en rédige le compte rendu. La présidentialisation contemporaine repose sur un équilibre entre une prétention à gouverner depuis l’Élysée et une administration du gouvernement qui réside à Matignon. D’où la bataille pour Matignon et le choix d’un Premier ministre compétent, loyal, capable d’exercer cette fonction. Tenir Matignon c’est tenir les ministres et tenir les administrations.

En fait, en développant un programme législatif, le candidat lance un appel aux électeurs pour que ceux-ci lui donnent une majorité absolue à l’Assemblée lors de l’élection législative qui suit et qui sera appelée à soutenir un Premier ministre issu de cette Assemblée. C’est, en quelque sorte, un appel à redonner le pouvoir au Président.

Si aucune majorité ne se dessine en2027, comme c’est probable vu la fracturation de l’électorat, la question qui s’est posée en 2022 risque donc d’être à nouveau d’actualité. Si l’Assemblée ne dégage pas une majorité absolue pour soutenir le Président, ou ne porte pas une opposition franche et nette pour imposer une cohabitation, mais reconduit une Assemblée tripolaire, le régime se retrouvera dans une zone grise. Le pouvoir pourtant légitiment élu ne sera pas à l’Élysée, il ne sera pas à l’Assemblée nationale et il ne sera donc pas vraiment à Matignon. Un nouveau sentiment de frustration s’installera parmi les électeurs. La crise pourrait alors profondément s’enkyster si les Français ont le sentiment d’avoir fait un vrai choix dans les urnes en élisant le Président de la République mais que celui-ci est en fait dépourvu du pouvoir. Une situation qui peut conduire à une contestation de la légitimité du débat démocratique et à la contestation de la légitimité des urnes, aboutissement le plus grave.

##. Devant l’inconnu quelle solution ? Instabilité conjurée ou dérives illibérales ?

Le Président élu sera légitime juridiquement et politiquement, mais la mise en œuvre de son programme dépendra de procédures législatives qu’il ne maîtrisera pas, ou difficilement, et qui nécessitera de trouver des marges de manœuvre avec une Assemblée nationale élue tout aussi légitime juridiquement et politiquement que le Président. Le Président est élu comme s’il devait gouverner, mais le pouvoir ne sera pas à l’Élysée, et pas vraiment non plus à l’Assemblée nationale.

La V° République a été pensée pour que l’État tienne malgré tout, et contre tout. Elle a été construite pour que le gouvernement ne dépende pas des caprices de l’Assemblée, tout en permettant des alternances politiques. Cela a des avantages, mais comporte aussi des risques. Si nous n’y prenons pas garde, l’instabilité que nous connaissons depuis 2022 et 2024 pourrait bien dériver vers l’illibéralisme. Il ne faudrait pas que les freins légaux et constitutionnels objectifs soient rompus. En période de polarisation politique, la légalité représente le seul langage commun. Dans une société en lutte, il faut consentir malgré tout à respecter le droit. Si ce dernier devient négociable, alors l’autorité des pouvoirs qui s’en prévalent peu devenir relative. Il faut se méfier qu’en période de crise, les concepts juridiques et les outils juridiques constitutionnels de gouvernance deviennent en eux-mêmes l’enjeu d’un conflit quant à leur interprétation et à leur mise en œuvre.

La Constitution de 1958 organise des moyens d’agir. Elle prévoit un ensemble d’outils juridiques qui visent tous à empêcher que la conflictualité parlementaire se traduisent mécaniquement par l’impuissance de l’exécutif et empêchent le gouvernement de mener sa politique. Mais, L’esprit des institutions, le droit et la politique exigent des acteurs qu’ils connaissent et utilisent ce cadre juridique pour y repérer des marges de manœuvre, les voies et les moyens, pour empêcher la paralysie du pays et le chaos politique. Les règles constitutionnelles doivent fonctionner comme les règles d’un jeu où chaque acteur choisit entre plusieurs conduites en anticipant les réactions des autres. Bien utilisées, ces règles n’ont rien de problématiques, elles permettent de faire face aux crises. Toutefois, mal utilisées elles représentent une tentation forte pour un régime illibéral.

Si les acteurs renoncent à utiliser les outils juridiques constitutionnels, ou s’ils ne parviennent pas à produire des accords politiques, la tentation pour l’exécutif de gouverner quand même sera forte. La tentation d’opposer la légitimité du Président à la légitimité de l’Assemblée sera forte. Une situation vécue avec la réforme des retraites. Un exécutif légitime par l’élection présidentielle mais ne disposant pas des outils législatifs en l’absence d’une majorité parlementaire peut être incité à chercher, par l’interprétation des textes constitutionnels, les moyens qui lui font défaut pour gouverner quand même. Or, la recherche de moyens d’actions par l’interprétation des textes constitutionnels peut conduire à une transformation du cadre juridique et à l’illibéralisme populiste. L’État de droit sera invoqué mais il sera contourné pour gouverner. Légitimité et légalité seront opposées pour essayer de produire de l’acceptation par les citoyens avec le risque que le droit se transforme en champ de bataille et provoque l’hystérisation du pays.

Cette élection présidentielle de 2027 peut-elle résoudre la crise politique que nous vivons ? Elle dépend des attentes de l’électorat découpé en trois blocs qui attend que l’un d’eux gouverne avec les pouvoirs absolus d’une majorité absolue. Chaque électeur porte cette attente. Les remèdes ne sont pas dans les textes mais dans ce qui se passera dans la tête des électeurs dans le secret de l’isoloir. Assisterons nous à un retour aux habitudes avec le respect des droits et des libertés publiques, avec l’État de droit et le dialogue ou à l’hystérisation du pays et aux dérives illibérales qui progressent en Europe et dans le monde .

Rien n’est certain. Rien n’est jamais écrit.